Fragen und Antworten: Kommunale Finanzen

Die kommunale Selbstverwaltung wird im Grundgesetz in Artikel 28 Absatz 2 und in der Landesverfassung von Rheinland-Pfalz in Artikel 49 Absatz 1 bis 3 garantiert.
 
Die Kommunen benötigen eine ausreichende Finanzausstattung, um eigenverantwortlich die "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" (Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 Grundgesetz) regeln zu können. Der Bund und die Länder müssen den Kommunen eine ausreichende Finanzausstattung gewährleisten.
 
Dazu stehen in erster Linie die Gemeindesteuern, die Gemeindeanteile an den Gemeinschaftsteuern und das Aufkommen aus Gebühren und Beiträgen (originäre Einnahmen) zur Verfügung. Neben anderen Zahlungen des Bundes und des Landes dienen die Zuweisungen aus dem KFA, insbesondere die allgemeinen Zuweisungen dazu, diese Mittel zu ergänzen. Auf Antrag werden für besondere Zwecke im Rahmen des KFA zudem besondere Finanzzuweisungen (zweckgebundene Zuweisungen) gewährt.
 

Horizontaler Finanzausgleich bedeutet kurz gesagt: Es wird nur zwischen Gebietskörperschaften der gleichen Ebene (wie z. B. nur zwischen den Ländern oder nur zwischen den Kommunen) in Abhängigkeit von ihrem jeweiligen Finanzbedarf und ihrer jeweiligen Finanzkraft ein finanzieller Ausgleich organisiert.
 
Vertikaler Finanzausgleich bedeutet: Es wird zwischen Gebietskörperschaften unterschiedlicher Ebenen (z. B. Land und Kommunen) ein Ausgleich bzw. eine Aufteilung der vorhandenen Einnahmen organisiert. Er regelt die Verteilung der dem Land und den kommunalen Gebietskörperschaften in der Summe zur Verfügung stehenden Finanzmittel auf die beiden Ebenen.
 
Für den KFA gilt: Er ist überwiegend als vertikaler Ausgleich konzipiert, hat aber auch horizontale Effekte. Das Land als übergeordnete Ebene sichert den kommunalen Gebietskörperschaften die zur Erfüllung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel und verteilt deshalb einen Teil seiner Einnahmen an die Kommunen. Es fließen jedoch auch Einnahmen der Kommunen in den kommunalen Finanzausgleich. 

Das Volumen des KFA wird bestimmt durch die so genannte Finanzausgleichsmasse. Entscheidend für den Umfang der Finanzausgleichsmasse sind im Wesentlichen drei Komponenten: die Höhe der bedarfsorientierten Mindestfinanzausstattung, die Finanzausgleichsumlage und der so genannte Symmetrieansatz. Die Finanzausgleichsumlage müssen nur Kommunen aufbringen, deren Finanzkraft die jeweilige Ausgleichsmesszahl deutlich übersteigt. Das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage fließt in die Finanzausgleichsmasse ein und wird im Wege des horizontalen Finanzausgleichs auf die kommunalen Gebietskörperschaften umverteilt. Auf diese Weise tragen finanzstarke Kommunen nach dem Gedanken der interkommunalen Solidarität zur Stärkung anderer, selbst finanzschwacher Kommunen bei.

Die Mindestfinanzausstattung stellt diejenige Finanzausstattung dar, die gewährleistet, dass die kommunalen Gebietskörperschaften in ihrer Gesamtheit in der Lage sind, ihre pflichtigen Aufgaben sowie ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Die über den KFA sicherzustellende Mindestfinanzausstattung bestimmt sich aus der Differenz des kommunalen Mindestbedarfs zu den allgemeinen Deckungsmitteln, die den kommunalen Gebietskörperschaften zur Verfügung stehen (in erster Linie Steuereinnahmen). 

Über die verfassungsrechtlich garantierte Mindestfinanzausstattung hinaus ist es dem Gesetzgeber unbenommen, in Abhängigkeit von der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes über den KFA den Kommunen weitere Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. So ist der Symmetrieansatz eine dynamische Komponente, über die – an das Gebot der Verteilungssymmetrie zwischen dem Land und den Kommunen anknüpfend – weitere Leistungen in Relation zur konkreten Einnahmensituation des Landes gewährt werden können. Weiter liegt es grundsätzlich im Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers, jenseits der aufgabengerechten Mindestfinanzausstattung einen Symmetrievorteil der Kommunen zulasten des Landes fortbestehen zu lassen, zu vergrößern oder überhaupt herbeizuführen. Dahingegen ist eine Unterschreitung der Mindestfinanzausstattung durch einen negativen Symmetrieansatz nur in einer Haushaltsnotlage des Landes möglich.
 

Die Zuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs lassen sich aufteilen in allgemeine Zuweisungen und zweckgebundene Zuweisungen.
 
Zu den allgemeinen Zuweisungen gehören u. a. die so genannten Schlüsselzuweisungen A und B.

Daneben können Kommunen auf Antrag zweckgebundene Zuweisungen erhalten, meistens (aber nicht zwingend) für konkrete Investitionsvorhaben, an deren Realisierung auch das Land ein besonderes Interesse hat. Das Verhältnis von allgemeinen und zweckgebundenen Zuweisungen liegt im Jahr 2024 bei 69,5 Prozent zu 30,5 Prozent.

Die Schlüsselzuweisungen zählen zu den allgemeinen Zuweisungen. Es gibt in Rheinland-Pfalz zwei unterschiedliche Arten von Schlüsselzuweisungen.

Die Schlüsselzuweisung A (nach § 13 Landesfinanzausgleichsgesetz, LFAG) erhalten kreisfreie Städte, verbandsfreie Gemeinden und Ortsgemeinden. Voraussetzung hierfür ist, dass die nach § 17 LFAG je Einwohner errechnete Steuerkraftmesszahl weniger als 76 Prozent der in Euro je Einwohner errechneten landesdurchschnittlichen Steuerkraftmesszahl (Schwellenwert) beträgt. Ist dies der Fall, wird der so ermittelte Unterschiedsbetrag in Höhe von 90 Prozent als Schlüsselzuweisung A gewährt. 

Mit den Schlüsselzuweisungen A sollen besonders finanzschwache Gemeinden im Hinblick auf ihre Steuerkraft an den gewogenen Durchschnitt der originären Steuerkraft aller rheinland-pfälzischen Gemeinden herangeführt und hierdurch, im Interesse der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, bestehende Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden abgebaut werden.

Die Schlüsselzuweisung B (§ 14 LAFG) erhalten die kommunalen Gebietskörperschaften, deren Ausgleichsmesszahl (§ 15 LFAG) größer ist als die Finanzkraftmesszahl (§ 16 LFAG). Der so ermittelte Unterschiedsbetrag wird zu 90 Prozent ausgeglichen. Die Schlüsselzuweisung B ist die wohl wichtigste Zuweisung im KFA, weil sie die "Lücke" zwischen dem - an ihren Aufgaben orientierten - Finanzbedarf einer Kommune und ihrer Finanzkraft zu einem großen Teil auffüllen.

Die Berechnung und Verteilung erfolgt nach Körperschaftsgruppen getrennt, und zwar nach

• kreisfreien Städten,
• verbandsfreien Gemeinden,
• Ortsgemeinden,
• Verbandsgemeinden und
• Landkreisen.

Sowohl die Schlüsselzuweisung A als auch die Schlüsselzuweisung B sind allgemeine Deckungsmittel und unterliegen als solche keiner Zweckbindung.

Die Verbandsgemeindeumlage, die Kreisumlage und die Bezirksverbandsumlage werden als kommunale Umlagen bezeichnet.

Die Erfüllung und Erledigung kommunalen Aufgaben, die in einer kreisfreien Stadt einheitlich von dieser erfolgt, teilt sich im kreisangehörigen Raum auf die Orts- und Verbandsgemeinden bzw. die verbandsfreien Gemeinden sowie die Landkreise auf.

Während die Finanzierung der kommunalen Aufgaben in der kreisfreien Stadt auch aus ihren Steuerquellen erfolgt, sind die Steuerquellen im kreisangehörigen Raum durch Art. 106 Abs. 5, 5 a und 6 GG ganz überwiegend den Gemeinden zugewiesen, während die Gemeindeverbände nur über Steuerarten mit geringen Aufkommen verfügen.

Der Ausgleich zwischen den zugewiesenen Steuerquellen und den zu erfüllenden Aufgaben erfolgt über die Verbandsgemeindeumlage, über die Kreisumlage sowie im Bezirksverband Pfalz über die Bezirksverbandsumlage. Mit der Verbandsgemeindeumlage finanzieren die Ortsgemeinden beispielsweise jene Aufgaben, die auch für ihre Einwohnerinnen und Einwohner sowie Unternehmen von der Verbandsgemeinde erstellt werden und die in der kreisfreien Stadt von dieser erstellt und aus deren Steuerquellen finanziert werden.