Kommunale Finanzen

Ausgaben

Der Katalog von Aufgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände („Kommunen“) ist groß und vielfältig und je nach Aufgabenstellung mit höheren (z. B. in der Kinder- und Jugendhilfe) oder weniger hohen Ausgaben verbunden.

Gliedert man die Ausgaben der Kommunen nicht nach den Aufgabenbereichen, in denen sie entstanden sind, sondern der sogenannten Kassenstatistik folgend nach Ausgabearten, dann zeigt sich eine große Bandbreite von kontinuierlich sehr hohen Ausgaben, z. B. den Personalausgaben und weniger hohen, dafür aber deutlich schwankenden Ausgaben, wie beispielsweise solche für Zinszahlungen. Die jeweils aktuelle Veröffentlichung zur kommunalen Kassenstatistik finden Sie auf der Seite des Statistischen Landesamtes. 

Die sogenannte Rechnungsstatistik ist deutlich detailreicher als die Kassenstatistik, weshalb sie auch mit zeitlichem Verzug veröffentlicht wird. Seit der Reform des kommunalen Finanzausgleichs (KFA) zum 1. Januar 2023 bildet die Jahresrechnungsstatistik die Grundlage für die Ermittlung der Mindestfinanzausstattung für die Gesamtheit der kommunalen Gebietskörperschaften. Die jeweils aktuelle Veröffentlichung zur kommunalen Rechnungsstatistik finden Sie auf der Seite des Statistischen Landesamtes.

Hierbei ist zu berücksichtigen, dass nicht jede Ausgabe einer Kommune Ausdruck eines unabweisbaren und vom Land über den KFA zu finanzierenden Mindestbedarfs ist, sondern dass diesbezüglich – vereinfacht ausgedrückt – eine Durchschnittsbetrachtung aller rheinland-pfälzischen Kommunen nach Körperschaftgruppen getrennt erfolgt, die Ausdruck einer an den Grundsätzen einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung ist. Im Zuge dessen sind komplexe Berechnungen erforderlich, die neben der Ausgabenseite auch die Einnahmenseite der Kommunen in den Blick nimmt.

Einnahmen

Die Kommunen finanzieren ihre Aufgaben und damit ihre Ausgaben mithilfe sehr unterschiedlicher Einnahmen, die sich in ihrer Art, Höhe und Schwankungsanfälligkeit recht stark unterscheiden. Neben den sehr stabilen, aber nicht so hohen Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen der Gemeinden und Gemeindeverbände, gibt es die bedeutend höheren, mitunter aber auch erheblich schwankenden Einnahmen aus eigenen Steuern, wie insbesondere der Gewerbesteuer und der Grundsteuer, und aus den Gemeindeanteilen an der Einkommensteuer sowie an der Umsatzsteuer.

Neben den Steuern stellen die Zuweisungen des Landes die zweitgrößte Einnahmeart der Kommunen dar. Hier spielt der kommunale Finanzausgleich (KFA) eine wesentliche Rolle, der die kommunalen Einnahmen ergänzt und dafür sorgen soll, dass auch finanzschwache Kommunen in die Lage versetzt werden, ihre pflichtigen Aufgaben sowie ein Minimum an freiwilligen Aufgaben tatsächlich erfüllen zu können. Der KFA (2024: 3,711 Mrd. Euro) stellt über 50 % der Zuweisungen des Landes für die Kommunen bereit. Die Landeszuweisungen insgesamt machen einen Anteil von gut 40 % an den kommunalen Gesamteinnahmen (Gesamteinnahmen der laufenden Rechnung) aus.

Neuer Finanzausgleich seit 1. Januar 2023

In seiner Entscheidung vom 16. Dezember 2020 (Az.: VGH N 12/19 und andere) hatte der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz entschieden, dass der KFA in seiner bisherigen Ausgestaltung nicht mit Artikel 49 Abs. 6 i. V. m. Artikel 49 Abs. 1 bis 3 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vereinbar und daher neu zu regeln war. Die grundlegende Reform des KFA wurde innerhalb eines Zeitraums von nur zwei Jahren umgesetzt. Die Reformarbeit wird auf einer Unterseite umfassend dokumentiert. An der Reform des KFA waren das Ministerium des Innern und für Sport (federführend) und das Ministerium der Finanzen, das Statistische Landesamt, der Rechnungshof, die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion (ADD) und die kommunalen Spitzenverbände beteiligt. Zum 1. Januar 2023 ist der neue KFA in Kraft getreten, der sich an den von den Kommunen wahrzunehmenden Aufgaben und an dem hierzu erforderlichen Finanzbedarf orientiert. Mit dem neuen KFA garantiert das Land den Kommunen eine aufgabengerechte und bedarfsorientierte Mindestfinanzausstattung zur Erfüllung ihrer pflichtigen Aufgaben, der übertragenen Aufgaben sowie für ein Minimum an freiwilligen Aufgaben. Auf der Grundlage der Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs basieren sowohl das Finanzvolumen insgesamt als auch die Verteilungsregelungen des neuen KFA. Der KFA beinhaltet auch weiterhin allgemeine Zuweisungen (insbesondere die so genannten Schlüsselzuweisungen A und B) sowie zweckgebundene Zuweisungen.
 

Transparenz, Dokumentation und Finanzausgleichskommission

Ein Eckpunkt der Reform war die Stärkung der Transparenz durch die gesetzliche Verankerung der Finanzausgleichskommission – ein Gremium, über das die kommunalen Spitzenverbände bei der Fortentwicklung des KFA eingebunden werden. Im Mai 2023 hat die Kommission zum ersten Mal seit Inkrafttreten des neuen Landesfinanzausgleichsgesetzes getagt. Landes- und Kommunalvertreter treffen sich künftig mindestens einmal im Jahr, um die finanzielle Entwicklung der Landes- und Kommunalfinanzen gemeinsam zu bewerten.

Die ausführliche Dokumentation des Reformprozesses als auch der Fortentwicklung des KFA bilden nicht nur die Grundlage für die künftige Tätigkeit der Finanzausgleichskommission, sondern folgen auch einer Vorgabe des Verfassungsgerichtshofs. Mit dem ersten Teil der Dokumentation zur KFA-Reform wurde umfänglich Auskunft über die Methode der neu eingeführten Bedarfsermittlung und die anderen Komponenten des Reformprozesses bis zur Beschlussfassung des Ministerrates über den Gesetzentwurf gegeben. Der zweite Teil der Dokumentation zeichnet den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens bis zum Landtagsbeschluss in der 33. Sitzung am 24. November 2022 und bis zum Inkrafttreten des Landesfinanzausgleichsgesetzes am 1. Januar 2023 nach und beinhaltet die dazugehörigen Materialien.

Der dritte Teil der Dokumentation wird die kommenden Jahre der Umsetzung des neuen LFAG bis zur ersten Evaluation darstellen und erläutern.
 

Weitere Gesetze mit hoher Bedeutung für die kommunalen Finanzen

Neben dem KFA gibt es weitere Gesetze und Programme, über die das Land die Kommunen finanziell unterstützt oder vor zusätzlichen finanziellen Belastungen schützt. Im Folgenden werden einige Beispiele genannt: 

• Rheinland-Pfalz hat im Jahr 2004 das strikte Konnexitätsprinzip eingeführt, das in Artikel 49 Abs. 5 der Verfassung für Rheinland-Pfalz sowie in dem die Verfassungsbestimmung näher konkretisierenden Konnexitätsausführungsgesetz geregelt ist. Es stellt sicher, dass das Land keine kostenintensiven Aufgaben auf die kommunale Ebene überträgt, ohne dass die Kommunen vom Land einen Ausgleich für die aus der Wahrnehmung der Aufgaben resultierenden finanziellen Mehrbelastungen erhalten. Es gilt kurz gesagt die Regel: „Wer bestellt, der bezahlt.“ Die Ausgleichszahlungen für die Mehrbelastungen müssen unabhängig vom KFA den Kommunen zusätzlich bereitgestellt werden. 
   
• Mit der Reformagenda vom 8. Juni 2010 hatte das Land ein mehrstufiges Programm zur nachhaltigen Verbesserung der kommunalen Finanzsituation beschlossen. Zu den wichtigsten Maßnahmen gehörten zum einen die Reform des KFA mit Wirkung zum 1. Januar 2014 und zum anderen der Kommunale Entschuldungsfonds (KEF-RP), der am 1. Januar 2012 in Kraft trat. Mit dem Kommunalen Entschuldungsfonds greift das Land den Städten und Gemeinden beim Abbau ihrer Liquiditätskreditverschuldung unter die Arme. Mit rund 1,3 Mrd. Euro unterstützt das Land die Kommunen direkt bei der Schuldentilgung. Weitere 1,3 Mrd. Euro erhalten die am KEF-RP teilnehmenden Kommunen über den KFA indirekt vom Land. Der KEF sollte ursprünglich bis 2026 laufen, wird aber seit 2024 vorzeitig durch ein neues, noch umfassenderes kommunales Entschuldungsprogramm (PEK) weitgehend abgelöst.
   
• Über die Jahre 2019 bis 2028 hinweg unterstützt das Land die Kommunen zusätzlich im Wege eines Aktionsprogramms durch Zinshilfen und Bonuszahlungen bei der Bewältigung der zum Teil hohen Belastung durch Zins- und Tilgungsverpflichtungen im Zusammenhang mit den von den Kommunen aufgenommenen Liquiditätskrediten. Die beiden Förderabschnitte bleiben grundsätzlich bis 2028 erhalten, aber die Förderung durch das Land fällt ab 2024 aufgrund des neuen Entschuldungsprogramms (PEK) insgesamt geringer aus.
   
• Durch eine Verfassungsänderung hat der rheinland-pfälzische Landtag den Weg für eine zusätzliche, sehr weitreichende Hilfe des Landes im Bereich der kommunalen Verschuldung bereitet. Seit 2024 werden über das Programm „Partnerschaft zur Entschuldung der Kommunen in Rheinland-Pfalz (PEK-RP)“ über die Hälfte der kommunalen Liquiditätskredite, das sind rund 3 Mrd. Euro, durch das Land übernommen. Das Programm konkretisierende „Landesgesetz über die Partnerschaft zur Entschuldung der Kommunen in Rheinland-Pfalz“ (LGPEK-RP) wurde vom Landtag in seiner Sitzung am 25. Januar 2023 verabschiedet.

Ausgewählte Literatur und Quellen zum Thema

Landeshaushalt:
Einzelplan 20 "Allgemeine Finanzen" im Haushalt 2023/2024
Eine Übersicht über den kommunalen Finanzausgleich findet sich dort ab Seite 76.

Einzelne Rechtsgrundlagen:

• im Grundgesetz
  • Garantie des Rechts auf Selbstverwaltung - Artikel 28 Absatz 2
  • Bestimmung der Finanzquelle - Artikel 106
     
• in der Landesverfassung Rheinland-Pfalz
  • Kommunale Selbstverantwortung und Selbstverwaltung allgemein - Artikel 49
  • Konnexitätsprinzip und Mehrbelastungsausgleich - Artikel 49 Absatz 5
  • Kommunaler Finanzausgleich - Artikel 49 Absatz 6
     
• im Landesrecht
  • das rheinland-pfälzische Landesfinanzausgleichsgesetz (LFAG)
  • das rheinland-pfälzische Konnexitätsausführungsgesetz (KonnexAG)

Steuerschätzung:
Regionalisierte Steuerschätzung vom Oktober 2024 für die Kommunen in Rheinland-Pfalz 2024 bis 2029 - Ergebnis